危機管理業務部 主任研究員
 福島 聡明

 皆さんは、「タイムライン」という言葉を一度は耳にしたことがあるかと思います。
 近年、ゲリラ豪雨に代表されるように、雨の降り方ひとつをとってみても、局地的かつ集中的な状況が起こることも珍しくなく、また、ひとたび災害が発生すれば激甚的な被害となっているのも周知の事実です。平成27年9月の関東・東北豪雨においては、鬼怒川下流部の堤防決壊等により、茨城県常総市のおよそ3分の1の面積に相当する約40㎢が浸水し、自衛隊、消防、警察、海上保安庁が合わせて約4,300名を救助するなど、避難の遅れや孤立が発生しました。
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【 平成27年9月関東・東北豪雨の被災状況 】

 このため、地震災害のみならず、水害・土砂災害についても、「最悪の事態」を視野に入れた対策が求められており、また、実際に国、地方公共団体等では、その対策が検討・推進されています。その対策の一環として、現在、発生してから被害が生じるまで時間がある台風や大規模水災害に備えるため、国等においてタイムラインの導入が進められています。
 今回は、国土交通省のホームページの「タイムライン」のページで公開されている内容をご紹介するとともに、「タイムラインの概要等」について触れていきたいと思います。

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 タイムラインとは、災害の発生を前提に、防災関係機関が連携して災害時に発生する状況を予め想定し共有したうえで、「いつ」、「誰が」、「何をするか」に着目して、執るべき防災行動とその実施主体を時系列で整理した計画のことで、「防災行動計画」とも言われています。
 国、地方公共団体、企業、住民等が連携してタイムラインを策定することにより、災害時に連携した対応を行うことができるとされています。
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【出典】国土交通省HP「タイムライン」のページより

▲織ぅ爛薀ぅ麁各の経緯
 2012年10月29日、アメリカのニュージャージー州・ニューヨーク州に上陸したハリケーン・サンディが大都市を直撃、地下鉄や地下空間への浸水をはじめ、交通機関の麻痺、ビジネス活動の停止等、近年発生した災害の中でも極めて甚大な被害をもたらしました。ニューヨーク州知事らは、「被害の発生を前提とした防災」として事前にタイムラインを策定しており、タイムラインをもとに住民避難に対する対策を行ったことで、ハリケーンによる被害を最小限に抑えることが出来たそうです。
 これを受け、2013年に国土交通省は防災関連学会との合同調査団を結成し、アメリカでの現地調査とヒアリング(ハリケーン・サンディに関する現地調査)を行い、同年10月、最終報告書を作成しました。この報告書では、アメリカでの教訓等を活用しつつ、日本の実情にあったタイムライン(日本型タイムライン)の策定・活用を進め、大規模水災害が発生することを前提とした防災・減災対策を進めることを提言しました。
 翌2014年1月には、「国土交通省・水災害に関する防災・減災対策本部」を設置し、リードタイムを活用した発災前の活動に着目し、防災・減災に向けタイムラインの考え方を活かした行動計画を検討するため、防災行動計画ワーキンググループを設置しました。

タイムラインの概要
 タイムラインの対象とする災害は、「進行型災害」を基本としますが、「突発型災害」を対象とすることもできます。また、タイムラインの策定にあたっては、災害対応時の想定外の事態を減らすため、最悪の状況を含む災害も想定することが大切とされています。

 進行型災害
  水災害、雪害や遠地津波災害等の災害を進行型災害と定義しています。
  タイムラインでは進行型災害を基本とし、事前に起こり得る状況を想定し共有したうえで、
 防災行動をタイムラインとして策定します。

 突発型災害
  地震などの突発型災害では、防災行動を実施することは困難ですが、
 例えば、地震発生後の人命救助のために重要な「72時間」を意識して、
 それまでに何を行わなければならないかについて検討するなど、
 地震発生後の行動をタイムラインとして策定する事例もあり、
 タイムラインは災害発生後の対応でも有効な手段の一つになり得るとされています。

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 タイムラインを構築するため、対象災害の設定とともに、主な災害の発生時点を定め、この時刻を「ゼロ・アワー」とします。また、ゼロ・アワーから時間を遡り、個々の防災行動を実施するタイミングと防災行動に必要な時間(リードタイム)、並びにその事態の進行状況を整理します。

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 タイムラインは災害発生後の対応に繋がるものとして、災害の発生を前提として防災行動を迅速かつ効率的・効果的に行うものです。このため、タイムラインの策定にあたっては、防災関係機関が広く参加することが大切です。

Ε織ぅ爛薀ぅ麁各による効果
 タイムラインの導入により、以下のような効果が期待されています。
 ❶災害時、実務担当者は「先を見越した早め早めの行動」ができる。
  また、意思決定者は「不測の事態の対応に専念」できる。
 ❷「防災関係機関の責任の明確化」、「防災行動の抜け、漏れ、落ちの防止」が図れる。
 ❸防災関係機関の間で「顔の見える関係」を構築できる。
 ❹「災害対応のふりかえり(検証)、改善」を容易に行うことができる。

 平成27年9月の関東・東北豪雨においては、鬼怒川下流部の堤防決壊等により、茨城県常総市のおよそ3分の1の面積に相当する約40㎢が浸水し、自衛隊、消防、警察、海上保安庁が合わせて約4,300名を救助するなど、避難の遅れや孤立が発生しましたが、この関東・東北豪雨災害ではん濫危険情報が発表された市町村のうち、「避難勧告の発令等に着目したタイムライン」を策定した市町村における避難勧告または避難指示(緊急)を発令した市町村の割合は72%、未策定市町村は33%となっており、タイムライン策定済みの自治体の方が発令率が高い傾向であったとの結果が出ています。
 ちなみに、全国で進んでいるタイムラインの策定状況としては、平成29年6月までに、国管理河川の沿線市町村(対象:730市町村)でタイムラインの策定が完了しているとのことです。

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 災害への対応後、策定したタイムラインと災害対応の時系列の記録(「クロノロジー」という。)の比較や、防災行動を実施した事象をもとにふりかえり(検証)を行うことにより、改善策を検討し、必要に応じてタイムラインに反映させるなど、防災行動や災害後の対応を継続的に改善・充実していくことが重要です。


 以上のように、タイムラインは、災害の発生を前提に、防災関係機関が連携して災害時に執るべき具体的な防災行動を共有するうえで極めて有効なツールであることは論を俟ちません。ただ、現在、導入が進められているタイムラインの多くは、行政側等の動きを重視したものであり、住民主体の取り組みはまだ始まったばかりだと思われます。
 台風や大規模水災害のような事態において命を守るためには、首長が避難勧告等の適切な発令を推進していくとともに、住民一人ひとりが、避難勧告等だけでなく、自らが自分の身の周りで起きている状況や行政やメディア等から提供される降雨や河川水位等の情報から判断し、自発的かつ早期に避難する・できることが最も重要です。そのためにも、地域の自主防災組織や自治会等で自分たちのタイムラインや避難計画を作成する、あるいは、タイムラインの考え方を取り入れたうえで早期避難体制の確立を図るための取り組みが求められます。そして、これらを作成・検討するプロセスを通じて、防災・危機管理意識の醸成とともに、真に自助・共助・公助の連携強化に繋がっていくのではないでしょうか。

 次回は、住民主体のタイムラインの作成や取り組み等について、ご紹介したいと思います。